关保英:新的历史条件下上海法治政府建设的特色亮点

时间:2021-12-23浏览:36

近日,市委市政府印发《上海法治政府建设规划(2021-2025年)》。未来五年,上海将如何推进法治政府建设?即日起,“上海市司法局”微信公众号将陆续刊发法学专家对该文件的解读与评论。


新的历史条件下上海法治政府建设的特色亮点

关保英

上海市人民政府参事,bat365官网登录教授、博士生导师


2021年11月23日,市委市政府印发的《上海法治政府建设规划(2021-2025年)》(以下简称《规划》)对上海今后五年的法治政府建设作了系统规定,这是新的历史条件下上海法治政府建设的纲领性文件。纵观《规划》所贯穿的法治精神和时代精神,不难发现其有下列若干方面的亮点。

一、《规划》突显了上海法治政府建设中的目标导向

《规划》确立了到2025年将政府行为全面纳入法治的轨道,使上海在法治政府建设方面实现率先突破,使上海法治政府建设与上海区域优势及综合实力予以契合。《规划》从头到尾都突显了这个总体目标,都以这个总体目标为基调实现各个层面上的制度设计和规范要求。《法治中国建设规划(2020-2025年)》在依法治国的总原则中确立了问题导向和目标导向的原则:“聚焦党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和法治建设薄弱环节,着眼推进国家治理体系和治理能力现代化,固根基、扬优势、补短板、强弱项,切实增强法治中国建设的时代性、针对性、实效性。”由此可见,法治中国建设有着非常清晰的目标,而且要求任何一个有关法治中国建设的举措都应当具备这样的问题或者目标导向。

《规划》落实并体现了目标导向原则,而且将相关的目标导向与上海经济社会、文化发展的总体战略予以有机结合。例如,《规划》要求:“坚持问题导向,用法治给行政权力定规矩、划界限,切实解决制约法治政府建设的突出问题。”与此相类似的目标导向在《规划》中还有一系列的体现。

二、《规划》突显了上海法治政府建设中的超前部署

如果仅从《规划》所划定的时间段来看,其是对今后五年上海法治政府建设的部署。然而,纵观《规划》的内容则可以得出一个结论,那就是《规划》有着更加长远的考量,更加长远的目标选择以及对法治政府更加深层次的指导价值。

一方面,《规划》考虑到了上海2035年之前有关法治政府建设的一些事宜。如《规划》提出让上海城市治理能力不断提升,让上海围绕国家战略对法治政府进行规划,提出了科学决策、民主决策、优化营商环境等较为长远的行为举措。这就使得《规划》既是对今后五年上海法治政府建设的要求,同时也是对2035之前或者更长远时期的法治政府建设的要求。

另一方面,《规划》在内容中还提出了一些非常超前的政府治理理念,如在法治政府建设中要引入大数据、引入云计算、引入数字化的治理模型等。《规划》对未来深化行政体制改革也作了较为详实的规定和要求,如提出来坚持“依法下放、试点先行”,坚持“权随事转、编随事转、钱随事转”等较为超前的治理理念。

总而言之,《规划》有着较大的视野,有着创新的理念。而这个较大视野和创新理念都刻画了这样一个命题,那就是上海法治政府建设不仅仅要着眼于今后五年的工作,而是要让上海在国际大都市的建设中有更高的追求,有更新的理念和内容。

三、《规划》突显了上海法治政府建设中的精准设计

《规划》是上海法治政府建设的纲领性文件,但我们绝对不能够仅仅将《规划》理解为法治政府建设中的原则提炼、理念提炼,或者较为抽象化的其他方面提炼。

当然,《规划》对相关的原则、理念都作了一定的提炼,使其有具体的内容构型。而从深层次上看,《规划》对上海法治政府建设作了全方位的规划,整个《规划》包括了11个部分,43个三级条款,每一个条款都是法治政府建设中的干货。如提出了加强行政决策执行和评估,加大重点领域执法力度,加强重要领域立法,形成监督合力,深化政务公开等。

这些三级条款中有些内容表述得非常精准和务实,例如,强化政务诚信建设的条款中规定:“完善政府守信践诺机制。健全完善政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法判决等失信信息纳入市信用信息共享平台并向社会公开。建立政务诚信评价指标,开展政务诚信评价。建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度。按照国家统一部署,开展政府机构失信问题专项治理。”该内容表述非常精准。

同时,《规划》也对当下的大数据时代做了很好的回应。我们知道,在大数据时代下依法行政较前有所超越,如非现场执法、人脸识别技术、随申码的普遍使用等,都是大数据时代的产物,它们使得政府法治由原来的粗放型转为现在的精细化。

例如,《规划》中就明确规定:“加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用,优化政务服务流程,加大电子印章公共平台建设力度,推广在线身份认证技术。”

《规划》关于法治政府的精准设计必将使上海法治政府建设的基因有所改换,必将使上海法治政府建设游刃有余地存在于大数据时代之下。

四、《规划》突显了上海法治政府建设中的技术引领

从理论上讲,法治政府建设经历了若干历史阶段,至于如何对这些历史阶段进行划分是一个仁者见仁、智者见智的问题。而在笔者看来,在法治政府建设的初期,相关的法治原则对法治政府建设起着主导作用。如长期以来我们强调行政合法性原则、行政合理性原则,强调比例原则等,通过这些原则使得政府行为有所遵循。

2004年国务院制定了第一个与法治政府建设相关的纲要——《全面推进依法行政实施纲要》,该纲要形成了一系列有关法治政府建设的行为规则,如“建立健全行政执法主体资格制度”、“推行行政执法责任制”、“健全行政决策机制”等,并对这些规则作了进一步的细化。

在后来的行政法治实践中,我们也根据这些规则以及前期所确立的原则制定了《政府信息公开条例》,还制定了《重大行政决策程序暂行条例》等。一系列具体规则的产生使我国的法治政府建设由原则层面转入到了规则层面,行政主体在行政执法中基本上做到了有章可循。

《规划》延续了传统法治政府中好的原则和好的规则,但让我们眼前一亮的是,《规划》使法治政府建设进入了技术引领的新阶段。在《规划》中提出了一系列具有技术色彩的规则,如“深入推进数字化平台建设”、“加快推进政务数据有序共享”、“深入推进互联网+监管”。这在传统法治政府建设中是不多见的,因此我们认为《规划》使法治政府建设进入了新的技术规范的阶段,而且《规划》也强化了法治政府建设中的技术引领。

五、《规划》突显了上海法治政府建设中的区域特色

《规划》是以上海法治政府建设为核心的,它是对党和国家关于法治国家、法治政府和法治社会建设相关文件精神的细化,是将国家层面关于法治政府建设构型在上海的落实和落地。这是必要的和必须的,同时我们也应当看到《规划》突显了上海的区域优势和区域特色,这可以从三个方面予以佐证:

一是《规划》明确提出推动长三角更高质量一体化发展。《规划》中明确提出上海法治政府建设要有长三角一体化的视野,要与上海周边省市在法治建设中予以贯通。《规划》就有这样的规定:“强化长三角G60科创走廊建设法治保障,实现区域政策制度制定、实施高效协同,基本建成具有国际影响力的科创走廊。”

二是《规划》强调发挥自贸试验区临港新片区的试验田作用。就是将法治政府建设与自贸区的建设勾连在一起,与自贸区建设中的制度创新勾连在一起。如负面清单的管理模式就是在自贸区首先实施的,自贸区对法治政府建设还可以提供其他方面的新的制度方式和举措。

三是《规划》明确提出保障浦东打造社会主义现代化建设引领区。浦东作为改革开放的前沿和窗口得到了国家的高度重视,前不久,第十三届全国人大常委会第二十九次会议就表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》,它要求浦东新区在立法方面享有一定的自主权。而《规划》进一步强调:“不断完善支持浦东新区大胆试、大胆闯、自主改的法治保障体系。依法赋予浦东新区市级经济管理权限,进一步在经济调节、行政审批、规划制定、综合执法等方面对浦东新区加大放权力度。”

上列三个方面都充分表明,《规划》在贯彻国家法治政府建设基本精神的同时,还有着强烈的区域特色。而这样的区域特色是对新时代法治政府建设的新的尝试,其对于当下的价值以及对于未来法治政府建设的价值都不可低估。

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